探索提升城乡基层治理效能有效路径

　“十四五”规划强调国家治理效能的重要性。就整体而言，我国城乡基层治理已获得巨大发展，但效能提升空间依然较大。不解决这一问题，城乡基层治理和乡村振兴就无从谈起，也会掣肘国家治理体系和治理能力现代化。

　　厘清效能提升制约因素

　　党的十八大以来，我国城乡基层治理已走上快车道，但与治理体系和治理能力现代化要求之间还有较大距离。其中，治理效能提升是短板，制约因素有以下几个方面。

　　一是城乡基层党组织领导力、组织力、服务力、创新力有待提升。目前，我国城乡基层治理已取得显著成效，但在党组织能力建设方面还较为薄弱。基层党组织领导力不足就不能发挥核心带头引领作用，城乡基层治理就会失去前进方向和动能；组织力缺乏就会变得散漫无序，无法发挥乡村治理凝聚合力作用；服务力薄弱就会变得高高在上，不接地气和得不到广大人民群众支持；创新力不强就会缺少办法和无法进行开拓性工作，效率变得低下。

　　二是重“事”不重“人”导致治理事倍功半或疲于应付。我国城乡基层治理以问题为导向，以人民群众身边的日常生活为重点，以群众满意度为衡量标准，这无疑是正确的。但是，将治理重点放在具体的“事”上，由重大风险、大事向重小事、细事转变，特别是跟在突发性事件后面疲于应付，工作永无休止，必然导致治理效率低下。这也是城乡基层干部一直抱怨的“白加黑”“五加二”以及“上面千条线，下面一根针”困局产生的一个重要原因。今后，应将治理重点转向“人的发展”：在重视及妥善解决大大小小的“事”时，更要关口前移，加强预防，这就要在“人的全面发展”上下功夫。

　　三是治理方式的单一化、表面化、固化影响效能提升。与以往相比，我国城乡基层治理方式不断改进，但与符合新时代特别是高质量发展的要求之间还有较大距离。第一，以传统的治理方式为主，与日新月异的世界和国家社会发展很不相称。例如，不少村庄两委仍停留在使用纸本资料、广告栏公开、广播喇叭喊话、线下会议通知等方式，工作效率较低。第二，城乡基层虽也用上了互联网、大数据和微信群等数字化治理方式，但普及率不高，更未在治理中发挥功能。第三，不少城乡基层单位将新技术融入治理，但主要停留在技术层面，有时还无法保证数据准确或过于依赖表格，难以发挥其多样化功能作用。

　　总之，我国城乡基层治理效能还处于较低层次，农村不少地方仍沿用比较传统的办法，在利用现代高科技时也有盲目信任和路径依赖的问题，治理主体的理解力、执行力和创造力不强。

　　多维提升治理效能

　　要实现城乡基层治理体系与治理能力现代化，治理效能的提升是关键，必须从转变思维观念、理顺体制机制、优化治理方式等方面入手。

　　首先，快速提高城乡基层党组织的领导能力。城乡基层治理效率与领导班子的能力直接相关。有些城乡基层党组织平时对作为领导核心的角色意识不强，在脱贫攻坚中又将矛盾困难推给上级党组织，或推诿给帮扶干部，名之为“听从”“服从”领导，实则缺乏担当和开拓创新意识。在这方面，浙江嘉善党组织充分发挥引领作用，探索推行“村党组织+网格党支部+党员先锋站”覆盖农村基层党建，在全省率先建立“民情在线”，实时记录党员干部走访服务情况和群众反映的实际问题，培育成立镇级社会组织创业园和村级社会组织服务站，在法律服务、人民调解服务、公共文化服务、环境整治等方面推动社会力量下沉，这比一般性基层党组织工作更加有力有效。又如，成都天府新区创新“公园城市”与“乡村梦”建设，提出“五突出五提升”圆梦工作法：一是突出党建引领，提升社区战斗力，实现振兴梦；二是突出环境治理，提升群众舒适度，实现田园梦；三是突出便民服务，提升群众满意度，实现安居梦；四是突出文化传承，提升群众归属感，实现文化梦；五是突出生态产业，提升群众幸福感，实现致富梦。在这些“梦”背后，是基层党组织强大的开拓创新与组织引领力。

　　其次，“人的现代化”是城乡基层治理提效的重中之重。为改变目前城乡基层人才短缺、老化、弱化局面，应积极开展以下工作：其一，加大力度吸引更多优秀人才特别是党性强的年轻干部进入城乡基层；其二，重视建立专业性强的城乡基层人才队伍；其三，重视深入开展城乡基层人才培训工作；其四，通过大力投资教育强化基层人才培育成长。例如，广东云浮乡村振兴学院构建“政校合作”“省地共建”“村镇课堂”办学体系，打造“1+13+4”（指1个乡村振兴学院、13所乡镇分院、4所村（居）教学点）办学网络，将办学实践延伸至乡村，形成“一镇一品牌、一村一特色”模式，成为培养包括年轻干部在内的乡村人才队伍的平台基地。只有当“人”的主人翁意识、道德水平、治理能力大大提高，城乡基层治理的现代化才有希望，效率提升也就顺理成章。

　　再次，将城乡基层治理体系建设作为工作重点全力推行。目前，城乡基层治理存在系统性、规划性不足等情况，需要进行科学系统有效治理。其一，建立城乡基层治理信息资源共享平台，打破城乡区隔，突破两者之间存在的隔膜。其二，加强城乡协同治理，改变各自为政局面。城乡统筹发展决定了城市基层内部、乡村基层内部以及城乡之间需有联动、协商、共建、共赢的制度机制，这是增强凝聚力、向心力、内动力和提高效率的关键。其三，建立城乡统一的预防制度机制，改变事后应急处理的惯性思维。“未雨绸缪”和“下先手棋”是今后城乡基层治理的关键一招，这是改变“事发应变”低效被动局面的智慧之举，需做好“事中”与“事前”特别是提早布局等工作。这既有助于防范重大风险发生，也会大大减少烦琐事务，还可避免出现重大损失，达到事半功倍之效。其四，探索诚信体系建设，健全城乡基层良治的政治、文化、道德、法治生态。建议在全国基层建立“诚信”制度机制，借鉴还贷过期、无理占座等问题的处理经验以克服这一难题。若有人违反社会、家庭公德甚至伤风败俗，其越轨记录就会显示在诚信体系中，从而受到各种限制。例如，有的村庄为改变村风民俗，制定星级评选优秀村民、模范家庭、好儿媳、公益好人等活动，加大物质奖励与精神鼓励力度，于是村庄面貌焕然一新。

　　最后，探索创新传统与现代相结合的治理方式。有些城乡基层治理方式过于传统或现代，不适应新时代高质量发展要求和当地实际。今后，不仅应在继承传统的基础上大胆借鉴现代高科技，还要突破高科技局限，进行创造性转化和创新性发展。比如，在传达上级文件指示精神时，城乡基层可改变上下一般粗、会议宣读等单一方式，丰富创新有效形式。在调研中，村两委成员反映，以往宣读文件和开会讨论时，人们进进出出，很不安心；但是，将党的指示精神以文艺方式演出后，两个多小时内，没有一个村民离开，这是寓教于乐产生的特效。与此相关，可考虑针对城乡基层实际，用更通俗易懂甚至图文并茂的形式，将上级文件精神进行改编缩写，以增大其有效性和影响力。再如，浙江“钱江浪花”艺术团文化直通车开创了文化下乡模式，这是一种以多功能流动舞台车为平台，以专业艺术院团为演出队伍，直接为基层群众提供文化服务的新形式。其中，文艺演出与政策宣传相结合，实现了娱乐与教育的叠加效应。艺术团广受农民群众欢迎，被称为“我们农民自己的剧团，基层农村最需要的剧团，基层政府欢迎的剧团”。这也是传统与现代相结合的创新形式。

　　总之，城乡基层治理要改变机械主义和形式主义做法，站在“以人民为中心”的立场，发挥民间智慧，接地气、讲协调、重创新、有实效。在城乡基层治理中，“人的现代化”是关键，治理体系与治理能力现代化是目标，这是一项任重道远的伟大系统工程，需做出更为系统细致的艰辛工作。

　　（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）